摘要：

2006年7月16日，杭州游客阙帮闻先生在黄山旅游途中突发心脏病死亡。这位游客是通过旅行社出游的散客，这一意外事件是相当典型的涉及到旅游者、旅行社和保险公司等不同主体之间的法律关系和责任分担的案例。本文将从法律的视角，结合我国旅游保险制度现状和存在的问题，展开分析其中的原因进而提出相应的对策和个人的见解。

关键词：旅游  旅行社  旅游保险

旅游业是一个综合性的服务行业，它所提供的旅游产品和服务涉及到旅游者的食、住、行、游、购、娱等诸多方面，而旅游者在旅游期间则可能发生各种意外事故。因此具有较大的风险性。杭州旅游集散中心（杭州收客社），杭州客车旅游有限公司（接待、承运）和黄山星火旅行社有限公司（黄山地接社）三家负责杭州散客赴黄山旅游业务。2006年7月16日，杭州游客82岁单独参加黄山旅游的阙帮闻老先生在途中突发心脏病死亡。此前，导游见其年事已高，又无亲友陪同，建议不要等山，阙先生说他身体很好，来过黄山三次了，来黄山就是爬山，并拍拍胸脯说他能行，导游说这么大岁数了怎么一个人出来玩，他说他喜欢一个人独来独往。此后，发生了旅游死亡赔偿纠纷。

在一些旅游业较为发达的国家和地区，均立法规定赔偿事宜，并通过保险将各种风险转嫁给保险公司，从而使该行业获得较大的保险保障。而在中国，由于保险业起步相对较晚，加之国民普遍的保险意识较为淡薄，使得旅游保险业务的发展严重滞后于旅游业的发展，保险的风险转移作用并没有在旅游业中得到很好的利用和体现。可以想象，在没有健全的行业规范管理和充足的保险保障的状态下，旅游企业和旅游者的切身利益将很难得到保障。本案中对于向阙帮闻老先生这样82岁的游客，保险公司就因为其年龄超出了投保的上线而没有承接旅游意外险。

   在本文写作时，该纠纷仍在协调处理过程中。由此引发了笔者的相关思考，恰逢杭州市举办杭州旅游业发展法制保障论坛，作此拙文，以求得专家们的指教。

一．旅游业现状

据国家旅游局统计资料显示，近年来我国旅游业收入一直保持两位数的增长速度。伴随着旅游市场的繁荣，与其相关的风险事故发生率明显上升，旅行社和游客之间的投诉和纠纷案件逐年增多，也使我国旅游业声誉因此而下降。旅游市场的发展客观上要求旅游保险业务能够相应发展，为有关各方提供风险保障。

我国旅游行业最初推行的强制保险是旅游意外保险。为了保障游客的合法权益，国家旅游局和中国人民保险公司于1990年2月联合下发了《关于旅行社接待的海外旅游者在华旅游期间统一实行旅游意外保险的通知》，规定凡由我国旅行社外联组织接待的海外来华游客，包括华侨、港澳台同胞在内，都应纳入意外保险之列并支付保险费。1996年国务院发布的《旅行社管理条例》首次规定：旅行社组织旅游，应当为旅游者办理旅游意外保险。1997年9月1日起施行的《旅行社办理旅游意外保险暂行规定》对旅游意外保险的定义作出了明确界定，并将旅游意外保险确定为强制险种。旅行社必须为出行游客办理旅游意外险，保费包含在游客参团费中，这对推动旅游业的健康发展，保障游客的合法权益起到了积极作用。但随着实践的发展，这一制度的弊端逐渐暴露出来。2001年5月15日，国家旅游局又发布了《旅行社投保旅行社责任保险规定》，要求自2001年9月1日起，从事旅游业务的所有旅行社必须投保旅行社责任保险，同时原来的强制性的旅游意外保险改为游客自愿购买，也就是废止了上述1997年的规定。旅行社责任险直接保障了旅行社的利益，也间接保障了旅游者的利益，有效降低了双方发生纠纷的概率。

旅游热的持续升温，使专业人士普遍预测我国旅游保险市场将迎来巨大的发展空间。然而事实并非如此，与高速发展的旅游业相比，旅游保险业务始终发展迟缓。

2005年中国入境旅游人数为1.20亿人次，比上年增长了10.32％，国际旅游收入是292亿美元，比上年增长了13.82％。从理论上讲，以国内最大的旅行社――国旅总社规定的每个旅游者30元保险费计算，2005年的国内旅游保险费收入至少应该有360亿元。实际情况是远远低于这个数字的。也就是说，除了强制购买的旅行社责任险，大部分游客无论是团队游客还是散客均处于无保状态。可见，旅游保险严重滞后于旅游业的发展。

二．存在的问题和原因

我国的旅游保险不仅起步较晚，而且面临着来自旅游者、旅行社和保险公司等方面的诸多制约因素。

（一）从旅游者角度分析：

保险意识淡薄，对旅游保险的认识程度不高。首先，由于对旅游保险的宣传力度不够，旅游者普遍存在侥幸心理。其次，旅游者并不清楚如何进行风险转移，对旅游保险的操作缺乏了解和实践的经验。第三，由于往往是由旅行社代办保险，一旦发生保险事故，保险公司和旅行社之间的扯皮现象屡见不鲜，这又较低了旅游者对旅游保险的信任度。

（二）从旅行社角度分析：

第一，旅行社最主要关心的是利润，对旅游保险缺乏积极性，很多旅行社并不重视，反将其视作包袱。第二，由于监管力度不足，旅行社存在许多经营不规范的因素。第三，一旦发生事故，往往由于组团社和地接社的分离，往往导致事故处理不力，索赔不及时或者相互推诿等。

（三）从保险公司角度分析：

由于旅游保险收费较低，工作量大，因此吸引力似乎不大。第一，旅游保险险种单一，保险对象和风险涵盖范围狭窄，市场细分不够，不能满足消费者的差异性需求。第二，旅游保险的销售渠道单一，一般很少由保险公司设置销售网点，而是由旅行社代办，这使很多客源流失了。第三，售后服务质量不高，旅游者的流动性很高，这对保险公司的核保、定损和理陪提出了更高的要求，如果保险公司的服务跟不上，直接减低消费者的投保信任度。

三．对策

在旅游业规模不断扩大的同时，各类旅游纠纷的出现亦呈现出上升态势。粗放式的经营与不规范的管理已经不能适应中国旅游业的快速发展，建立切实保障旅游者和旅游企业的利益的保障体系已经成为市场的迫切需要。上文已经分析了种种现象和原因，针对这些问题，不少的研究人员和业内人士都提出了对策。概括来看，这些对策包括1.加强宣传，提高旅游者和旅行社的保险意识；2.完善旅游法规，监管与激励机制；3.保险公司加快开发旅游保险的险种，拓展销售渠道，提高服务质量。

以上的对策都为现存问题的解决提供了相当有益的思路， 由于旅游法制体系是规范旅游市场中各个行为主体的市场行为的最根本的法律依据，只有在健全的旅游法制体系下，才能真正确立规范的市场制度，旅游保险制度的实施才有了最基础的保障，才能够切实发挥出其作用。因此，发展和完善中国的旅游保险制度，应首先采取措施，进一步完善中国旅游业的法律制度。笔者认为通过法律的途径是促进旅游保险业的发展的关键。

（一）．尽快制定全国性的专项《旅游法》。

在国家现行的立法制度下，旅游业的综合性与国家行政立法的专门性和部门局限性之间存在着一定程度的矛盾，从而增加了旅游立法工作的难度。不突破这个瓶颈，即使主管部门如何努力，也是无法逾越原有的立法障碍的。关于《旅游法》的立法思路，在过去十余年间，立法者始终将“管理法”作为主导，强调立法的纵向管理功能，忽视了对旅游业经营者之间的横向关系的调整。而由于旅游业在实际中存在着多部门交叉重叠管理的情况，各级政府主管部门的着眼点、方式和目标不同，所以导致了“旅游管理法”终因不可协调的行政关系而经历十多次修改仍无法诞生。最近以来《旅游法》的立法思路已有所调整。新思路将《旅游法》制定成一部旅游促进法和一部综合性的法律，将来，以各旅游专门法规为骨架，以各旅游相关法规作补充的旅游法律体系。在这个法律体系下，旅行社作为市场经济的主体可以积极地参与市场经济，也可以依法协调与其他企业的关系。

（二）．将旅游合同标准化

如前所述，旅游合同关系是一种相当复杂的合同关系，但我国《合同法》并没有专门规定，导致许多旅游纠纷处理缺乏明确的法律依据，使旅游者的利益得不到保护，也影响了旅行社的发展。考察其他旅游业发达的国家，大部分都在旅游法或者民法中制定、增补了大量调整旅游合同的法律规范。如德国民法典对旅游合同有专门规定，联邦德国还于1979年制定了单行的《旅游契约法》，旅游者既要与零售商签合同，也要与批发商签合同。这些合同的要件都在法律中有明确的规定。又如日本《旅游业法》中专门列有“标准旅行业约款”，其条文之细致堪称典范，有效地明确了合同双方的权利、义务和责任，公平合理，既考虑旅行社的利益，又维护了旅游者的利益；避免了许多无谓纠纷，合同双方均以标准合同为依据。这种合同管理方式市场化程度高，各方参与者享有很高的主动性和积极性，因此能很好地适应旅游业敏感多变的特性。另外，以合同的形式协调旅游关系各方当事人，可以减少各方权利义务的不确定性，也使政府专注于旅游业的宏观管理，避免对旅游活动微观事务的过多介入和干扰。为此，我国《旅行社管理条例》及其《实施细则》在将来完善时，可以吸收德国、日本等国在施行“标准旅游合同”方面的成功经验，制定出符合我国实际情况的标准旅游合同，使合同化管理成为我国旅行行业法制管理的主要组成部分。

（三）．充分发挥地方立法的优势

到目前为止，已有24个省、自治区、直辖市将旅游业确定为本地区的支柱产业、先导产业或者优先发展的重点产业。由于各个地方的人大、政府都重视旅游业的发展，地方出台相应的旅游法规也就比较容易一些。所以，在全国性的法律尚未制定的情况下，可以充分发挥地方立法的积极性，制定一些地方性的，专门规范旅行行业的法规或者规章。在制定中，要把握以下几个关键：其一，不能与上位阶的法律相冲突，确保国家旅游法制体系的统一性和权威性；其二，有一点的前瞻性，加强各方之间的信息交流，吸收即将出台的一些改革举措的精神，避免地方法规规章出台不久就与新颁布的法律法规相冲突的情况；其三，有一定的突破，只要不与法律禁止性规定冲突，应允许冒尖和突破，这也是地方立法的真正价值所在；其四，要以具体实用为目的，立足于本地旅游行业发展的实际，以尽量多的、有效地解决实际问题为目的，努力使所制定的法规规章细致、全面、统一。切实有效的地方立法在一定程度上可以为全国性旅游法律的制定提供非常有益的经验，使全国性立法能够建立在坚实的基础之上。

笔者坚持通过旅游法制化和旅游业操作规范化，以促进我国旅游保险制度的建立健全。以期为旅游保险实务和理论界的工作有所贡献，并能够有更多的专家和有识之士对这一领域进行更深入的研究，使国内旅游保险市场的发展得到推动。