沈宇峰 童松青

《行政许可法》自2003年8月27日经十届全国人大常委会第四次会议通过并公布已近半年时间，该法也将于2004年7月1日起施行。该法如果真能不折不扣执行，将是中国人的大幸，中国将大有希望。本文试从与民众利益密切相关的几个话题展开，来将即将出台的《行政许可法》与我国行政许可现状做一个简单的剖析。

一、民生

1、结婚登记：

以前结婚必须要提供单位盖章的婚姻状况证明，也必须要到医院去进行婚检，否则无法办理结婚登记手续。而自从2003年10月1日起，不用带单位开具的婚姻状况证明、不需要介绍信、不用婚检证明，只要带上户口本和身份证到婚姻登记机关签署一份声明后，新人就可以拿到红色的结婚证、驶上婚姻的幸福“新干线”。于10月1日起正式实施的《婚姻登记条例》，取代的是实施了近９年的《婚姻登记管理条例》，该条例使结婚今后完全成为个人的事。对婚姻登记这一民事行为，由政府的防范式管理，变为婚姻当事人责任自负，正是体现了政府人性化管理的精神。婚姻登记这一行政许可行为在《行政许可法》公布不久就进行自我调整，还权与民，使政府由管理型向服务型逐步过渡，《行政许可法》的意义正在该调整中得以体现。

2、民工三证：

春节过后，又是广大民工兄弟进城之时，随之而来的是政府如何解决民工进城的就业问题。现在按照各地的规定，外来民工应聘岗位需要提供“三证”（身份证、计划生育证及外出就业登记卡）。而该“三证”是民工进入当地劳动力市场的通行证，若无此“三证”，就会被挡在劳动力市场之外，千里迢迢又回不去，只好背着大包小包到处转悠，这反倒给非法职介和非法用工单位提供了骗取农民兄弟血汗钱的机会。对于提供“三证”才能进入劳动力市场的行政管理行为从性质上看也应属于行政许可行为，那该行政行为到底合不合乎行政许可法的要求呢，外来民工进城务工，理应实行有序管理，但管理部门也不应将“三证”视为生死牌，无“三证”则一律“杀无赦”，这不仅对民工兄弟不公平，也不利于整个城市的建设。杭州市就业局近日便作出了新规定：到杭州务工，原来身份证、计生证、外出就业卡一个都不能少；从现在起，三证只要两个就行，外出就业卡取消。而取消则是为了方便来杭务工的民工。虽然“三证”只变成了“两证”，但政府机关转变管理模式的态度却得到了充分地体现。

相反地在前不久郑州市物价局却出台了一个餐饮行业明码标价的实施办法，规定即日起辖区内的所有饭店必须改用“新式菜谱”，标明菜名、规格、主料及主要辅料的重量、价格。饭店如果自印菜谱，必须到物价局审批，审批需要一周时间。政府该不该管菜谱这样的事？餐饮业市场秩序规范，竞争非常充分，依靠市场机制完全能够规范行业行为，政府没必要干预企业的正常经营。行政许可行为过多过滥是我国现实国情，其中大部分行政许可均为涉及公民、法人或其他组织能够自主决定的或市场竞争机制能够有效调节的事项，均属于绝对的民商事范畴。在这一范畴中，行政权利并不宜过多的介入，但现实却恰恰相反。政府管了不该管的，一方面造成民众的权利被剥夺、市场的功效在丧失，另一方面也增加了政府的财政开支。这与计划经济形态下政府“无所不能、无所不管”的无限理念一脉相承，政府啥事都要插一下手。《行政许可法》的出台，正是想“还权与民”。

《行政许可法》相关法条：

第十二条 下列事项可以设定行政许可：
　　（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；
　　（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；
　　（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；
　　（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；
　　（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；
　　（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

第十三条 本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：
　　（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；
　　（二）市场竞争机制能够有效调节的；
　　（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；
　　（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

第十九条 起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。

二、收费问题；

去年年末，杭州市政府常务会议上讨论通过了《杭州市贷款建设城市道路车辆通行费征收管理办法》，规定杭州市区机动车辆的城市道路车辆统缴通行费标准，由现行的４８０元／吨·年调整为６６０元／吨·年；外地进杭车辆的城市道路车辆通行次费标准调整为２０元／小车·车次、４０元／大车·车次（货车２吨以上、客车２０座以上，不含２吨、２０座）。对于机动车辆在城市道路中通行政府确实有进行管理的必要，城市道路通行也应属于行政许可的范畴，但那是否就意味着行政许可就一定要收费，政府是否可以自主决定是否收费和如何收费。我们并不能否认所有的政府收费，有时政府收费是合理的，但有些收费确实值得商榷。

我国的老百姓历来对政府的收费鲜有质疑，一贯秉承封建社会中劳动人民逆来顺受的“优良传统”。不问归不问，但交出去的钱却是实实在在的，笔者想多嘴一句，老百姓交了钱，那这些钱用到哪里去了呢？问题似乎因此变得简单了，一是费是否应该收，二是收了费怎么用，对于这两个问题《行政许可法》均给了我们肯定的答案。对于问题一，《行政许可法》规定除了是法律和行政法规另有规定外，行政机关实施行政许可是不得收费的；对于问题二，即使行政机关依照法律、行政法规收取费用，也应将所收取的费用全部上缴国库。由此可见，除全国人大及其常委会的法律和国务院的行政法规明确规定可以收费的行政许可外，地方性法规、规章和其他规范性文件均不得设定行政许可收费。因此杭城“城市道路车辆通行费”征收是否合法一目了然，仅仅是政府规章，便又确定了一项行政许可的收费项目。国家一方面在三令五申禁止乱收费，而类似于杭城车辆通行费的新的收费和新的标准却在全国各地层出不穷。究其原因，政府太穷，税收不够用，所以就挖空心思用收费项目补。更有甚者，其收费实质是为某地方官员或地方利益的小金库充实资金，老百姓的血汗钱最终却流入了贪官污吏的口袋中。“取之于民、用之于民”这一千年古训成为了“一声叹息”。最终受益者究竟是谁呢，笔者愚见，无受益者而皆受害者：政府与百姓为水与舟，水可载舟，亦可覆之；一荣俱荣，一损俱损。因此从该角度分析，行政许可法对于行政收费的规定也起到了防止腐败的作用，如果我国各地政府能按照这部法律的规定严格执行，在行政许可环节上的腐败将会大大减少。

《行政许可法》相关法条：

第五十八条 行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。
　　行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。
　　行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按照批准的预算予以核拨。
　　第五十九条 行政机关实施行政许可，依照法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准收费；所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。

三、补偿问题；

前段时间，由于缺水,宁波市人民政府下文决定暂时关闭桑拿浴和泳池。桑拿和泳池都向政府领取了营业证照，换句话说，都是经过政府有关部门许可才得以开张营业的。政府的准许其经营的行为就是行政许可行为。但政府却又同样推翻了该行政许可行为。可以说，该种变更行为是基于社会公共利益的需要，但作为桑拿和泳池的经营者而言，社会公共利益的代价就是权利的被剥夺，由他们来为社会公共利益作出牺牲似乎太“大公无私”了，在商品经济社会中，任何个体都没有义务为社会公共利益买单，除了政府以外。政府作为市场管理主体，也理所当然要承担这部分的责任和义务，对因此造成损失的个体给予补偿。同样对于去年蔓延全国的“非典”疫情及今年来势汹汹的“禽流感”，为了保障人民生命健康的安全，大量的果子狸及受感染的家禽被扑杀，这对饲养果子狸和家禽的经营户来说无疑是损失惨重，而对于这类经营户来说，情况其实与前面提到的宁波桑拿和泳池老板一样，其经营权由于社会公共利益的需要而被剥夺，理应受到政府相应的补偿。

对于此种情况，我国《行政许可法》也作出了相应的规定，即行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。即使因公共利益的需要，政府不得不改变原来的行政许可，由此给他人造成财产损失的，政府也应当给予补偿。这就象政府因道路建设需要拆除合法建筑一样，必须给予相应的补偿。政府为了公共利益可以变更或撤回已生效的行政许可，是对社会负责；而由于变更或撤回行为导致财产损失的，应给予补偿，则是政府对行政许可行为本身负责，对行政许可相对人负责。该条文所构建的是一个充满人情味的政府，服务行政相对人与服务整个社会相结合。政府以服务者的身份出现在市场中，社会或个人自身能解决和协调的问题，由社会和个人自己解决，不能解决的，政府义不容辞地提供政策服务和经济保障，此所谓“执政为民”。相信这也是《行政许可法》的立法目的之一。

《行政许可法》相关法条：

第八条 公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。

行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

四、市场准入问题；

笔者碰到过这样一个案子，在我省台州市某区生猪饲养户联名要求新成立一个定点屠宰场，以解决现有定点屠宰场存在的种种问题。据当地生猪饲养户反映，由于该区就只有一家定点屠宰场，因此其所饲养的生猪只能到该屠宰场宰杀并加盖卫生检疫章，但由于该屠宰场管理混乱、唯利是图，曾先后发生了数起病、死猪肉流入市场及以垄断价格收购生猪肉的违法行为，当地政府主管部门对此却听之任之。同时由于台州市政府曾出台了相应文件，规定了一个区原则上只能批准设立一个定点屠宰场。因此该批生猪饲养户的要求并未得到实现，而该区现有的定点屠宰场的违法行为却仍然“涛声依旧”。政府一方面为市场准入设置极为苛刻的条件甚至障碍，而另一方面却又对现有市场主体的垄断经营等违法行为置之不理甚至有意包庇。试问在该种环境下，市场经济如何开展，政府的服务职能又如何转换。

在市场经济条件下，政府究竟应该扮演何种角色，行政许可究竟应该起到何种作用，由于我国多年遗留并现行存在的市场准入机制，使大量的富有活力的民营资本及富有竞争力的国外资金不得不止步于市场外，而所谓的市场繁荣只不过是“皇帝的新装”。我国已经加入了世界贸易组织，国内市场或早或迟要融入到整个世界的经济环境中。政府如何把握行政许可中市场准入的尺度，正是关键所在。而《行政许可法》也顺应形势发展将市场准入划定在了一个法定的范围之内，使政府在有法可依的环境下更好地把握该尺度。对于何种活动有必要设置市场准入，《行政许可法》做了如下规定：有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。除此之外，政府紧了多年的市场准入的手可以松开。只要符合起码的市场主体资格，任何个体均可以在我国市场这个大舞台上粉墨登场、尽情演绎。

《行政许可法》相关法条：

第十二条 从略（见前文）

五、职业资格认定问题；

笔者曾有幸拜读中国政法大学何兵教授的文章《我的资格那去了》，感触颇多。不知道从何时起，在全国范围内形成了一股考证的风气，凡人才，证多者居之。因此无论是在校苦读的莘莘学子，还是吾等不才之士，均义无反顾地投入到该股浪潮中，其目的只为求得“一证半职”，以便他日避免失业之窘境。但细细想来，这么多的职业是否都需要拥有相应的资格证、上岗证？如此一想，对于何兵教授之文章便又有了感同身受的体会。伴随着各种职业资格考试和职业资格证书的推出笔者也与何教授一样在不断地失去从事各种各样不同职业的资格的可能。

职业资格是社会发展的需要，职业资格也是政府对该类行业从业人员的起码要求，政府对相关行业从业人员进行必要的资格审定并无可非议，但如果不论行业性质、职业大小均一刀切的做法则值得探讨。那么对于何种职业和行业的从业人员政府才有必要设定职业资格行政许可行为。《行政许可法》又一次地给了我们明确的答案，规定对于提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项政府可以设定行政许可。而对于该类行政许可政府应通过依法举行国家考试或依法考核才能做出。对于公民特定资格的考试，如司法考试、注册会计师考试等也应依法组织、公开进行。针对现在资格考试中存在的种种问题，《行政许可法》还对强令培训和指定教材这两种资格考试中的牟利行为说“不”，明确规定了“不得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材或者其他助考材料”。因此政府可以在法律限定的范围内对职业资格进行行政许可。而笔者和何教授的“资格流失”问题也在同时得以解决，皆大欢喜。

《行政许可法》相关法条：

第十二条 从略（见前文）

第五十四条 实施本法第十二条第三项所列事项的行政许可，赋予公民特定资格，依法应当举行国家考试的，行政机关根据考试成绩和其他法定条件作出行政许可决定；赋予法人或者其他组织特定的资格、资质的，行政机关根据申请人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等的考核结果作出行政许可决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。
　　公民特定资格的考试依法由行政机关或者行业组织实施，公开举行。行政机关或者行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲。但是，不得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材或者其他助考材料。