案情介绍：

2003年9月16日14时10分，阴，浙江省萧山市居民竺某（男，42岁，7年驾龄）驾驶雅阁HGxxxx型轿车，在杭州市下沙区高教4号路（东部）延伸段由东向西行驶至23号路叉口处，该车头左侧与由南向北行驶的由浙江省上虞县村民谢某（男，47岁，6年驾龄）驾驶的五菱LZW1010PS型小货车头右侧相撞，造成谢胸某腹重症挤压伤、呼吸循环衰竭，经东方医院抢救无效，于当日死亡及直接损失25000元的重大交通事故。

接到当事人的电话举报，下沙交警大队根据现场勘查调查取证、当事人陈述及证人证言，对此事故作了非道路交通事故责任意见书，认定竺某负事故的主要责任。竺某收到责任意见书,不服该责任意见书的认定,遂向杭州市公安交警支队提出重新认定责任申请,支队收到申请后,电话告知竺某:没有非道路交通事故责任重新认定的程序规定,不予受理. 竺某非常担心,如有关单位一旦采纳上述意见，其将承担相应的刑事责任。现竺某对交警大队的事故原因分析不服，却无法通过相关法律途径予以解决，本文即通过此案例对当今普遍存在的非道路交通事故责任意见书的法律性质作一些浅显的分析。

一、非道路交通事故与道路交通事故界限的定位

首先，什么是道路，什么是非道路。根据《中华人民共和国道路交通管理条例》（以下简称《条例》）第二条规定："道路是指公路、城市街道和胡同（里巷），以及公共广场、公共停车场等供车辆、行人通行的地方。"其中公路是指《条例》规定的，经公路主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间能行驶汽车的公共道路（包括国道、省道、县道和乡道）。非道路是相对道路而言的，是指《条例》第二条规定以外的道路。例如：农村铺设的水泥路、沥青路、砂石路等农村机耕路，以及农村自行规划的村间道路、村民宅前宅后建造的道路等未经公路主管部门验收认定的道路。

其次，道路交通事故与非道路交通事故的界限。道路交通事故是根据《中华人民共和国道路交通事故处理办法》（以下简称《办法》）第二条的规定："车辆驾驶人员、行人、乘车人以及其他在道路上进行与交通有关活动的人员，因违反《中华人民共和国道路交通管理条例》和其他道路交通管理法规、规章的行为（以下简称违章行为），过失造成人身伤亡或者财产损失的事故。"所以在"道路"上发生的交通事故属道路交通事故，属于《条例》和《办法》管辖处理的范围。非道路交通事故是指《条例》中所称的"道路"以外所发生的人身伤亡或者财物损失的事故。这类交通事故发生后，既不属于《条例》调整的范围，也不能依照《办法》进行处理。换言之，对非道路交通事故的肇事者不能依照《条例》和《办法》进行处罚。

二、非道路交通事故责任认定的立法空缺

对道路交通事故责任认定不服，当事人可以向上一级机关申请重新认定， 而对于“非道路”上发生的交通安全事故如何处理，《通知》规定：“当事人就非道路上发生的与车辆、行人有关的事故引起的损害赔偿纠纷起诉，符合民事诉讼法第一百零八条规定的起诉条件的，人民法院应当受理。”对于公安部门在“非道路”交通事故处理中的职责，公安部公交管（１９９１）９６号答复（以下简称“公安部答复”）中仅规定为“配合有关单位处理”。  从以上规定可以看出：

（一）对“道路”和“非道路”交通事故区别对待，本身即违反法律平等保护原则。同样事件，同样处理是执法、司法公正的基本要求，如果对“非道路”交通事故作不同处理，明显有失法律公平。

（二）《公安部答复》中规定公安交警部门配合有关单位处理，将本应为其主管的职责规定为配合职责，这种做法除本身不合理外，由于没有主管部门，公安部门如何配合、配合谁，法律法规没有相应的规定，存在法律空白，实践中交警部门经常是出具相应的法律意见书。由于公安交警部门的处理是民事司法活动的重要依据，交警部门的行政处理和责任认定又是导致民事诉讼成败的关键。而法律法规都没有对非道路交通事故的责任认定规定补救措施，这就导致这样一种的尴尬，一方面在法律法规没有规定的情况下公安交警出具了相应的非道路交通事故责任意见书，另一方面由于该责任意见书至关重要又具有准道路交通事故责任认定书的性质，因对其不服，向上一级公安机关申请重新认定却又因为缺少相应的法律法规规定而不予受理，无法采取补救措施。

三、完善非道路交通事故的法律保护制度的思考

（一）正确界定“道路”范围。界定道路的标准应以是否能够保证公共机动车辆行驶为标准，不宜以其位置和是否验收为标准。应当将乡（镇）村自行修建的道路和自然通车形成的道路，以及住宅楼群道路，及虽未竣工和已建成但尚未验收的公路等，足以保证机动车辆正常行驶的道路一律纳入《条例》规定的“道路”范围，受其调整，从而从立法上解决“非道路”交通安全调整的空白问题。

（二）明确公安交警部门对“非道路”交通安全事故的行政处理的法定职责。无论是进行行政处理或追究刑事责任或民事诉讼，公安交警部门的行政处理应当是一个法定前置程序，不应当存在目前非道路交通安全事故交警部门不管的空白。